Khi hai văn bản quy phạm pháp luật quy định khác nhau về cùng một vấn đề, nguyên tắc chung là áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; nếu do cùng một cơ quan ban hành thì áp dụng văn bản ban hành sau; nếu điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên quy định khác thì áp dụng điều ước, trừ Hiến pháp. Đây là các nguyên tắc nền của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được giữ qua các lần sửa luật.
Áp nguyên tắc vào thực tế thì khó hơn nhiều. Thông tư yêu cầu thêm một loại giấy tờ mà nghị định không nhắc; luật chung nói một kiểu, luật chuyên ngành nói kiểu khác; văn bản của tỉnh đặt điều kiện mà luật không có. Bài này giúp bạn nhận ra mâu thuẫn thật, phân biệt với những chỗ chỉ trông như mâu thuẫn, và trình bày với cơ quan nhà nước sao cho có kết quả.
Ba nguyên tắc chọn văn bản áp dụng
Văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn được ưu tiên. Hiến pháp, rồi luật và nghị quyết của Quốc hội, rồi các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng, bộ, rồi văn bản của chính quyền địa phương. Thông tư không được trái nghị định, nghị định không được trái luật. Khi trái, phần trái không được áp dụng.
Cùng một cơ quan ban hành thì văn bản sau được ưu tiên. Hai nghị định cùng của Chính phủ quy định khác nhau về một việc thì theo nghị định ban hành sau. Nguyên tắc này hợp lý vì cơ quan ban hành được coi là đã đổi ý định; tuy nhiên văn bản sau phải thật sự điều chỉnh cùng vấn đề, cùng đối tượng.
Điều ước quốc tế được ưu tiên trong phạm vi của nó. Khi điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên quy định khác văn bản trong nước về cùng vấn đề, áp dụng điều ước, trừ Hiến pháp. Nguyên tắc này hay gặp trong thuế với đối tác nước ngoài, thương mại, sở hữu trí tuệ.
Một điều cần nói thêm. Ba nguyên tắc trên không giải quyết mọi trường hợp. Quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, giữa hai luật cùng cấp ban hành ở hai thời điểm, thường phải đọc thêm các điều khoản "áp dụng luật" nằm ngay trong từng luật. Phần sau bàn riêng chuyện này.
Những cặp vênh nhau hay gặp và cách xử lý
Bảng dưới là các cặp thường gây tranh cãi khi làm thủ tục hoặc thực hiện hợp đồng. Cột cuối là hướng xử lý theo nguyên tắc chung; việc cụ thể có thể khác nếu văn bản có quy định riêng.
| Cặp văn bản | Hiện tượng | Hướng xử lý chung |
|---|---|---|
| Luật và nghị định | Nghị định thêm điều kiện mà luật không đặt ra | Phần nghị định vượt quá luật không được áp dụng; cần kiến nghị để được xem xét |
| Nghị định và thông tư | Thông tư yêu cầu thêm giấy tờ, thêm bước | Theo nghị định; phần thông tư trái nghị định là căn cứ để kiến nghị |
| Hai nghị định của Chính phủ | Cùng một việc, hai mức khác nhau | Theo nghị định ban hành sau, nếu điều chỉnh đúng cùng vấn đề |
| Luật chung và luật chuyên ngành | Ví dụ quy định chung về hợp đồng và quy định riêng cho một loại hợp đồng | Đọc điều khoản áp dụng luật của từng luật; thường quy định riêng được ưu tiên trong phạm vi của nó |
| Văn bản trung ương và văn bản tỉnh | Tỉnh đặt thêm điều kiện, thủ tục | Văn bản tỉnh không được trái văn bản cấp trên; có quyền kiến nghị |
| Văn bản quy phạm và công văn hướng dẫn | Công văn hướng dẫn khác với nghị định | Công văn không phải văn bản quy phạm; theo nghị định |
Một lưu ý thực tế: người cán bộ tiếp nhận hồ sơ thường làm theo văn bản cấp gần nhất với công việc của họ, thường là thông tư hoặc hướng dẫn của ngành. Việc bạn chỉ ra văn bản cấp trên có thể đúng về nguyên tắc nhưng không làm cán bộ đổi cách làm ngay tại quầy. Con đường hiệu quả là văn bản kiến nghị, nêu ở phần dưới.
Luật chung, luật chuyên ngành và câu "trừ trường hợp luật khác có quy định"
Các luật lớn như Bộ luật Dân sự 2015 đặt quy tắc chung cho mọi giao dịch, trong khi các luật chuyên ngành như luật về đất đai, nhà ở, kinh doanh bất động sản, bảo hiểm đặt quy tắc riêng cho từng loại. Hai bên thường không mâu thuẫn mà xếp tầng: quy tắc chung áp dụng cho những gì luật chuyên ngành không nói tới, còn quy tắc riêng áp dụng trong phạm vi của nó.
Nhiều luật có điều khoản "áp dụng luật" ngay ở chương đầu, nói rõ khi luật này và luật khác quy định khác nhau thì theo bên nào. Có điều khoản viết "trường hợp luật khác có quy định khác thì áp dụng theo quy định của luật đó", có điều khoản viết ngược lại, ưu tiên chính luật mình đối với một số nội dung. Vì vậy không có công thức "luật chuyên ngành luôn thắng"; bạn phải đọc điều khoản áp dụng của cả hai luật.
Khi hai luật cùng do Quốc hội ban hành và đều không có điều khoản nào xử lý chỗ vênh, việc giải thích thường thuộc về cơ quan có thẩm quyền giải thích luật, hoặc được giải quyết trong quá trình xét xử. Đó là vùng mà người không làm nghề luật không nên tự kết luận.
Mâu thuẫn thật hay chỉ là mâu thuẫn giả
Phần lớn những chỗ trông như mâu thuẫn hoá ra không phải. Có ba nguyên nhân thường gặp. Thứ nhất, hai văn bản điều chỉnh hai đối tượng khác nhau: một bên cho doanh nghiệp, một bên cho hộ kinh doanh; một bên cho hàng sản xuất trong nước, một bên cho hàng nhập khẩu. Thứ hai, hai văn bản áp cho hai thời điểm khác nhau: một văn bản đã bị thay nhưng bạn vẫn đang đọc bản cũ. Thứ ba, một văn bản đặt nguyên tắc, văn bản kia quy định chi tiết; nhìn lướt tưởng khác, đọc kỹ thì là một.
Trước khi lập luận rằng hai văn bản mâu thuẫn, hãy kiểm ba câu: hai văn bản có cùng phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng không, cả hai có đang có hiệu lực tại thời điểm của việc bạn đang xét không, và có văn bản nào hướng dẫn hoặc giải thích chỗ đó chưa. Ba câu này loại được phần lớn những "mâu thuẫn" xuất phát từ việc đọc thiếu.
Với những chỗ vẫn còn vênh sau khi kiểm, bạn mới có một mâu thuẫn thật. Khi đó, ghi lại chính xác điều, khoản của từng văn bản, ngày có hiệu lực, và câu chữ khác nhau ở đâu. Một bảng so sánh ngắn như vậy là thứ có giá trị nhất khi bạn cần trình bày với cơ quan hoặc nhờ người làm nghề luật xem.
Trình bày với cơ quan khi văn bản họ đang dùng trái văn bản cấp trên
Ví dụ giả định: một công ty ở Hải Phòng nộp hồ sơ và được yêu cầu bổ sung một giấy tờ chỉ có trong hướng dẫn của ngành, không có trong nghị định. Cách xử lý có trật tự như sau.
- Đề nghị cơ quan nêu rõ căn cứ của yêu cầu bổ sung bằng văn bản, gồm số hiệu văn bản và điều khoản.
- Đối chiếu căn cứ đó với văn bản cấp trên; lập bảng so sánh ngắn các điều khoản liên quan.
- Gửi văn bản trình bày ý kiến tới cơ quan đang giải quyết, đề nghị áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, giọng trình bày, không gay gắt.
- Nếu không được chấp nhận và việc bổ sung không gây thiệt hại lớn, cân nhắc bổ sung để hồ sơ chạy tiếp, đồng thời giữ quyền kiến nghị.
- Gửi kiến nghị về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật tới cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản, hoặc khiếu nại quyết định hành chính nếu quyền lợi bị ảnh hưởng.
Bước bốn nghe như nhượng bộ, nhưng thường là lựa chọn thực tế: tranh luận kéo dài về một giấy tờ nhỏ có thể làm chậm cả dự án. Kiến nghị vẫn có giá trị, vì nó giúp văn bản trái luật được sửa cho cả những người đến sau.
Những lập luận nên tránh khi viện dẫn mâu thuẫn
"Văn bản này có lợi hơn nên áp dụng." Lợi cho ai không phải tiêu chí chọn văn bản, trừ trường hợp luật quy định riêng, như áp dụng văn bản có lợi trong xử lý vi phạm. Lập luận theo hướng có lợi cho mình dễ bị bác ngay.
"Văn bản cấp trên chưa có hướng dẫn nên văn bản cấp dưới cũng không cần làm theo." Thiếu hướng dẫn và mâu thuẫn là hai chuyện khác nhau. Văn bản cấp dưới phù hợp với văn bản cấp trên vẫn phải được thực hiện.
"Bài báo, diễn đàn nói thông tư này sai." Ý kiến trên báo chí, mạng xã hội không phải căn cứ pháp lý. Bạn chỉ dùng chúng làm gợi ý để tự đối chiếu văn bản gốc, không trích vào văn bản gửi cơ quan.
"Cán bộ ở nơi khác làm khác." Cách làm khác nhau giữa các nơi tiếp nhận là dấu hiệu cần làm rõ căn cứ, không phải căn cứ. Hãy hỏi căn cứ thay vì chỉ nêu ví dụ nơi khác.
Khi nào nên nhờ người làm nghề luật
Bạn tự xử lý được phần lớn những chỗ vênh ở mức thủ tục bằng cách hỏi bằng văn bản và đối chiếu. Nhưng có những trường hợp không nên tự làm: số tiền liên quan lớn, như tiền sử dụng đất hay giá trị hợp đồng; tranh chấp đã phát sinh với đối tác hoặc cơ quan nhà nước; mâu thuẫn giữa hai luật cùng cấp không có điều khoản xử lý; hoặc khi bạn định khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính dựa trên lập luận văn bản trái luật.
Trong những trường hợp đó, lập luận "văn bản này trái văn bản kia" cần được trình bày chặt chẽ, có dẫn chứng đúng phiên bản văn bản tại đúng thời điểm, và phải tính tới cách toà án hoặc cơ quan giải quyết thường hiểu. Bạn có thể hỏi luật sư trên AI Cố Vấn để được xem sơ bộ bảng so sánh và hướng đi, trước khi quyết định có theo đuổi tiếp hay không.
Dù chọn hướng nào, bảng so sánh điều khoản và các văn bản trả lời của cơ quan bạn đã lưu là tài sản quý nhất. Người làm nghề luật đọc được chúng trong vài phút, thay vì phải dựng lại toàn bộ câu chuyện từ trí nhớ của bạn.
Câu hỏi thường gặp
Thông tư yêu cầu thêm giấy tờ mà nghị định không có thì có phải nộp không?
Về nguyên tắc, thông tư không được trái hoặc vượt quá nghị định. Tuy vậy, cơ quan tiếp nhận thường làm theo thông tư cho tới khi văn bản đó được xử lý. Bạn có thể đề nghị cơ quan nêu căn cứ, trình bày ý kiến bằng văn bản và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét thông tư.
Hai nghị định cùng quy định một việc nhưng khác nhau thì theo nghị định nào?
Nếu cùng do Chính phủ ban hành và cùng điều chỉnh đúng vấn đề, đối tượng đó, áp dụng nghị định ban hành sau. Trước khi kết luận, kiểm xem hai nghị định có thật cùng phạm vi và cả hai có đang có hiệu lực không.
Luật chuyên ngành có luôn được ưu tiên hơn Bộ luật Dân sự không?
Không phải luôn luôn. Thường quy định riêng của luật chuyên ngành được áp dụng trong phạm vi của nó, còn Bộ luật Dân sự áp dụng cho phần luật chuyên ngành không quy định. Nhưng mỗi luật có điều khoản áp dụng riêng, bạn cần đọc cả hai.
Văn bản của tỉnh đặt thêm điều kiện mà luật không có thì sao?
Văn bản của chính quyền địa phương không được trái văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Nếu thấy điều kiện đặt thêm không có căn cứ, bạn có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản và trình bày ý kiến với cơ quan đang giải quyết hồ sơ.
Ai có quyền tuyên bố một văn bản là trái luật?
Người dân không tự tuyên bố được. Việc xem xét, xử lý văn bản trái pháp luật thuộc cơ quan ban hành và các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát văn bản theo luật. Trong vụ án cụ thể, toà án cũng có thể kiến nghị xem xét văn bản liên quan.
Công văn của bộ trả lời khác với nghị định thì nghe theo bên nào?
Công văn không phải văn bản quy phạm pháp luật nên không thể thay đổi nội dung nghị định. Khi có chỗ khác, căn cứ pháp lý là nghị định. Tuy vậy, công văn cho biết cách hiểu của cơ quan quản lý, nên bạn cần cân nhắc khi trình bày ý kiến.